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中国明年完成土改试点 “三块地”赋予农民充分权能

2016-02-29 13:05:03

“三农”问题是历年两会都绕不开的话题,而土地制度改革是解决“三农”问题的关键举措。中国明年完成正在进行的土地改革试点,“两会”临近,土地制度改革仍是今年两会的热点。

我国农村土地制度现状如何?土地制度改革改什么?将会有哪些成效?对此,中国网记者专访了中国人民大学农业与农村发展学院博士生导师、农村发展研究所所长孔祥智教授,他表示,农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作一年来,已经取得初步成果,“三块地”改革实质是赋予了农民充分的权能,实现了市场化,这既是广大农民的强烈要求,也是社会发展的大趋势。

农村土地制度现状:大部分村民土地承包给农民合作社

今年40岁的内蒙古赤峰市松山区老府镇王府村村民赵立国外出打工15年了,现已在赤峰市买了楼房,家人早已不种地,10亩耕地租给农民合作社耕种,每年租金800元/亩。

赵立国告诉中国网记者,他们村里已没有农民种地了,地都租给了农民合作社了,也都实现机械化生产,有的村民到农民合作社上班。年轻人都外出打工,村里有条件的都进城居住了。

赵立国村里出现的情况也是农村近几年来出现的新变化。近几年,随着中国经济的发展,城镇化的加快,加之国家推进新的土地制度改革,才让像赵立国这样的农民工有条件进城打工和居住。据统计,2014年全国农民工2.74亿人,1.68亿人外出打工,月收入平均2864元。

这一切也得益于国家近年来实施的农村土地制度改革。从2009年起,农业部开始推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点。目前全国已有 2300多个县(市、区、旗)开展了试点,涉及2.4万个乡镇、38.5万个村,完成承包耕地确权登记面积4.7亿亩。确权颁证以后,农户承包土地的权能扩大就成为可能。

“为承包地确实权、颁铁证,是现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础。这就给农民吃上了一颗长效定心丸,他可以在土地上进行长期投入,也可以放心流转。”孔祥智说。

截至2015年6月底,全国农村家庭承包经营耕地流转面积4.3亿亩,占32.3%;转包和出租占80.4%;转出农户6542.1万户,占家庭承包农户总数的28.4%。截至2015年底,全国已形成家庭农场超过87万家,民合作社超过150万家,农业产业化龙头企业超过12万家,新型农业经营主体已逐步成为现代农业建设的生力军且呈现年轻化趋势。

这一成效的取得,与确权、颁证工作不无关系。而农村土地确权颁证制度,正是我国农村土地改革进程中很重要的一步。

两会代表委员关注土地改革 提议明确征地范围和补偿标准

农村土地制度改革能达到目前的进度和成效,与历届全国两会的人大代表和政协委员的关心和支持分不开。农村土地改革问题一直是两会代表委员关心的热点问题。在去年两会上,九三学社、民进中央及台盟中央等多个民主党派中央针对此问题密集建言,强调农村土地改革已成全面深化改革的关键性问题,土地制度是加快城市化、农业现代化的最重要的制度保障,土地制度的变革关系重大。

多年来一直提交相关议案的全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明

认为,目前土地改革问题主要有两个环节存在争议,一是征地如何补偿,二是土地以何种形式入市。

他认为,土地制度改革试点方案,回避了公共利益征地原则和征地范围的确定,只是在征地补偿标准上提出了方案,对征地制度的范围不明确。虽然目前农村大量的人口在向城市转移,农村出现大量闲置宅基地,但本次土地制度改革试点方案只允许“进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”,应该扩大宅基地流转范围。

蔡继明说,本次实施的土地制度改革试点方案对农村集体经营性建设用地做了狭义的、片面的和静态的理解,只允许农村存量的乡镇企业用地使用权出让、租赁、入股并禁止用于房地产开发,这意味着农村其他建设用地都不能入市。从长远来看,应建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继曾指出,推进农村集体土地顺畅流转,需要解决一些前提条件。首先,要加快修订法律法规,做到有法可依;其次,要与征地制度改革同步、协调推进;再次,要建立合理的收益分配制度,核心还是利益分配问题,关键是兼顾“发展”与“公平”。

对于先行先试、如何总结推广试点经验等问题,全国政协委员、中央农村办公室副主任陈锡文强调,“集体所有、农地农用和不损害农民的基本权益”是三条底线,他指出“试点地区原则上应当在封闭的范围内试验,冷静观察,稳步操作,看到底行还是不行。把全局的问题放到局部试验,目的就是要减少对社会的震荡。”

“农村土地改革,现在问题主要集中在‘有政策依据,无法律依据’这个环节上。”全国人大代表、民革吉林省委专职副主委郭乃硕表示,目前政策方面规定农村土地可分为所有权、承包权、经营权三种,其中农民享有的后两种权益是可以抵押、担保的,但实际上这在法律上并没有得到承认。现行法律只承认土地的承包经营权,且担保法里有规定——集体土地的使用权不可抵押。他建议,加快立法进程,将符合中央政策规定并在实践中卓有成效的做法纳入相关法律,并对农村确权后相关权证的使用方法、应用领域、变更登记作出具体的规定。

“三块地”改革赋予农民充分权能 实现市场化

2015年初,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,一年来,试点已经取得初步成果。

孔祥智说,农村集体经营性建设用地产权制度得到了完善,赋予出租、转让入股等各项权能,明确入市的范围、途径和交易规则,建立健全了对农村集体经营性建设用地市场的监管制度。宅基地改革的试点主要是完善宅基地权益保障和取得方式,探索有偿使用方式和农民自愿有偿退出或转让方式,进一步改革宅基地审批制度,发挥村民自治组织的民主管理作用等。

土地征收制度改革试点主要是针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题,探索制定土地征收目录,界定公共利益用地范围,缩小土地征收范围,公共利益之外的非农用地取得不能启动征地程序,以及完善被征地农民的补偿和多元化保障机制。

孔祥智表示,“三块地”改革才刚刚启动,未来还有很多具体问题需要在改革中逐步解决:集体经营性建设用地要着重解决两大问题:一是如何按照十八届三中全会的要求,“与国有土地同等入市、同权同价”。其实质是集体经营性建设用地的权能是否充分,只有在充分、全面的权能下,农村集体经营性建设用地才能和国有土地“同等入市,同权同价”;二是农村集体经营性建设用地出租、入股、转让后,形成的集体财产如何落实到集体经济组织中的每一个农户,即农村集体资产改革问题,从目前的经验看,就是构建农村社区股份合作社。

孔祥智说,下一步改革的方向是:农村土地经营权抵押、担保的具体办法以及与相关法律(如《担保法》)的衔接问题;“长久不变”如何实现及实现形式;农户土地承包经营权的退出问题,即部分在城市有固定职业的农民愿意退出承包地,退出的方式、补偿的额度等。

农村宅基地制度改革的方向是:完善一户一宅这一基本制度,发挥村民自治组织在宅基地问题上的民主管理作用,发挥村民(代表)大会的作用,杜绝少数人多占行为,在此基础上探索集体经济组织内部转让或者永久退出的方式和补偿办法。

土地征用制度改革的方向是在目前试点方案严格界定经营性用地和公益性用地的基础上,按照十七届三中全会精神,经营性用地要“允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”,这里的“多种方式”包括出租、入股、市场交易等,总之,农村集体组织拥有更大的自主权,包括讨价还价的权利。

公益性用地怎么办?十七届三中全会也说得很清楚,即“依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”也就是说,经营性用地按照市场价格取得,同类型的公益性用地要比照经营性用地,其实质也是市场价格,并且还要解决好被征地农民的就业、住房、社会保障等民生问题。

“可见,“三块地”改革的实质是赋予了农民充分的权能,实现了市场化,这既是广大农民的强烈要求,也是社会发展的大趋势。”孔祥智说。(记者张艳玲)